Sénat : rapport sur la gestion des pandémies

Rapport d’information
fait au nom de la Délégation à la prospective
CRISES SANITAIRES ET OUTILS NUMÉRIQUES :
RÉPONDRE AVEC EFFICACITÉ POUR RETROUVER NOS LIBERTÉS
Par
Véronique GUILLOTIN, Christine LAVARDE, et René-Paul SAVARY , sénateurs

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S O M M A I R E
Pages
PREMIÈRE PARTIE :
LE NUMÉRIQUE, UN PUISSANT ANTIVIRUS
I. LES MULTIPLES USAGES DU NUMÉRIQUE FACE À LA CRISE .............................. 9
A. ASSURER LA CONTINUITÉ DE LA VIE ÉCONOMIQUE ET SOCIALE....................... 9
B. FAIRE PROGRESSER LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE................................................ 9
C. GARANTIR LE RESPECT DES MESURES SANITAIRES ...............................................10
II. DÈS LE DÉBUT DE LA CRISE, LE NUMÉRIQUE A CONSTITUÉ L’UN DES
PILIERS DE LA STRATÉGIE DES PAYS D’ASIE ORIENTALE ............................... 11
A. SIX PAYS AUX STRATÉGIES DISTINCTES....................................................................11
1. La Chine : une mobilisation numérique générale ...............................................................13
a) Les données de masse au service de la gestion de crise ......................................... 14
b) Le ciblage individuel du contrôle des restrictions ................................................. 14
c) La voie chinoise du contact tracing ......................................................................... 15
d) Le premier pass sanitaire ......................................................................................... 15
e) Le premier passeport vaccinal ................................................................................. 16
f) Le crédit social : un rôle marginal dans la lutte contre l’épidémie ........................ 16
g) Drones et robots en Chine........................................................................................ 18
2. La Corée du Sud : le suivi jusqu’à la surveillance ? ...........................................................18
3. Taïwan : la chance de l’insularité, le choix du big data ......................................................20
4. Singapour : le pionnier du contact tracing ........................................................................21
5. Hong Kong : bracelet électronique ou smartphone ? ..........................................................23
6. Le Japon : pas de numérique… pas de Jeux olympiques ?...................................................24
B. UNE EFFICACITÉ DIRECTEMENT LIÉE À L’INTRUSIVITÉ........................................25
C. L’ASIE VICTIME DE SON SUCCÈS ? ..............................................................................27
III. DANS LE MONDE ENTIER, LE NUMÉRIQUE S’IMPOSE COMME UN
ÉLÉMENT-CLÉ DE LA SORTIE DE CRISE ................................................................. 28
A. L’AVANTAGE COMPARATIF DE L’ÉTAT-PLATEFORME..........................................28
1. L’Estonie, une administration digitale face à la crise .........................................................28
2. Les leçons de l’exemple estonien ........................................................................................31
B. UN RÔLE-CLÉ DANS LE SUCCÈS DE LA STRATÉGIE « ZÉRO COVID » ..................33
1. L’élimination du virus, plus efficace que l’atténuation.......................................................33
2. Le numérique au service de l’élimination...........................................................................38
3. Des atteintes parfois fortes aux libertés individuelles.........................................................39
C. TROIS OUTILS EN VOIE DE GÉNÉRALISATION POUR ACCOMPAGNER LA
SORTIE DE CRISE ............................................................................................................39
1. Le contact tracing .............................................................................................................40
2. Le passeport sanitaire........................................................................................................41
a) Dans le monde .......................................................................................................... 41
b) Le certificat vert numérique européen .................................................................... 42
3. Le pass sanitaire ...............................................................................................................45

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IV. FACE AUX PROCHAINES PANDÉMIES, DES PERSPECTIVES IMMENSES ET
DES QUESTIONS VERTIGINEUSES .......................................................................... 47
A. LES GAFA FACE AU COVID-19......................................................................................47
1. L’exemple de Google..........................................................................................................48
2. L’exemple de Facebook ......................................................................................................50
3. Un rôle très en deçà des possibilités réelles et à venir.........................................................53
B. DEMAIN, UNE GESTION DES CRISES PAR LE NUMÉRIQUE ? .................................54
1. Crises sanitaires, catastrophes naturelles, accidents industriels .........................................54
2. Essai de typologie prospective ...........................................................................................55
a) L’information et l’incitation ..................................................................................... 55
b) L’assistance ............................................................................................................... 56
c) La contrainte et le contrôle ....................................................................................... 58
d) L’assurance ............................................................................................................... 59
C. DES MENACES POUR LA LIBERTÉ INDIVIDUELLE...................................................61
1. Le pire n’est jamais impossible ..........................................................................................61
2. Réfléchir avant pour ne pas subir ensuite ..........................................................................62
DEUXIÈME PARTIE :
LA FRANCE, ENTRE IMPRÉPARATION ET CONTRADICTIONS
I. LA GRANDE IMPRÉPARATION NUMÉRIQUE ......................................................... 66
A. DES OUTILS IMPROVISÉS ET LIMITÉS POUR GÉRER LA CRISE ..............................66
1. Des fichiers ad hoc pour gérer l’état d’urgence sanitaire ....................................................66
a) SI-VIC, SI-DEP, Contact-COVID et VAC-SI............................................................ 66
b) Une remontée d’informations initialement chaotique ........................................... 68
2. Une portée très limitée en l’absence d’interconnexion........................................................69
a) Le problème de l’interopérabilité ............................................................................ 69
b) Les brigades du monde d’avant .............................................................................. 70
3. Le rôle de la société civile et la question de la dépendance aux acteurs privés .....................72
B. LE GRAND CHANTIER DU NUMÉRIQUE EN SANTÉ ................................................74
1. Une plateforme de santé unique, condition indispensable à la gestion de l’épidémie au
niveau individuel..............................................................................................................74
a) La feuille de route de 2019 : une réponse au retard accumulé ?............................ 74
b) Ce que l’espace numérique de santé (ENS) aurait changé..................................... 77
c) Ce que l’identifiant national de santé (INS) aurait changé .................................... 79
2. Le Health Data Hub et l’exploitation des données agrégées : un effort à poursuivre pour
des perspectives immenses ................................................................................................81
a) Une plateforme de partage des données à l’avenir très prometteur ..................... 81
b) Une portée encore limitée pendant la crise............................................................. 84
C. COMME SI LA CRISE N’ÉTAIT QUE SANITAIRE ........................................................85
1. Des restrictions générales, un contrôle dérisoire................................................................86
2. Une sous-exploitation des données disponibles ..................................................................88
a) Les données agrégées ............................................................................................... 88
b) Les données individuelles........................................................................................ 90
3. La coûteuse absence de l’identité numérique......................................................................91
4. Les collectivités locales dans la crise..................................................................................93

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II. LE PRIX DES EXIGENCES CONTRADICTOIRES ..................................................... 95
A. UNE DÉFIANCE DE L’OPINION AUX RACINES ANCIENNES .................................96
B. UN CONSERVATISME JURIDIQUE LOURD DE CONSÉQUENCES ...........................96
1. La question du rôle de la CNIL..........................................................................................96
2. Des caméras trop « intelligentes » ?..................................................................................98
3. Les drones ou le floutage juridique ..................................................................................100
4. L’autorisation des projets de recherche ............................................................................102
C. UNE SENSIBILITÉ COÛTEUSE ET MAL PLACÉE ......................................................104
1. L’État et les GAFA, ou comment se tromper de Big Brother ............................................104
2. La mauvaise excuse des dictatures...................................................................................105
3. Une étrange conception de la proportionnalité.................................................................106
4. Le totem de la discrimination ..........................................................................................109
5. Une préférence pour l’inefficacité ....................................................................................110
III. L’ÉCHEC DE TOUSANTICOVID : UN CAS D’ÉCOLE ...........................................112
A. LE CONTACT TRACING À LA FRANÇAISE ..............................................................112
1. Une genèse douloureuse..................................................................................................112
2. Le choix isolé du protocole « centralisé » ROBERT..........................................................114
3. Le succès de l’architecture « décentralisée » proposée par Apple et Google .......................115
4. Un choix lourd de conséquences : la désactivation du Bluetooth et l’absence
d’interopérabilité ............................................................................................................116
B. TOUT ÇA POUR (PRESQUE) RIEN ?.............................................................................118
1. Une adoption insuffisante ...............................................................................................118
2. Une efficacité douteuse....................................................................................................119
a) Un problème français ..............................................................................................119
b) Un problème mondial .............................................................................................122
IV. LE PASS SANITAIRE : ENFIN UNE BONNE NOUVELLE ?...................................123
A. L’OUTIL PRINCIPAL DE LA SORTIE DE CRISE.........................................................123
B. DES CONTRADICTIONS QUI SE RÉPÈTENT ..............................................................124
TROISIÈME PARTIE :
LE CRISIS DATA HUB, BOÎTE À OUTILS
POUR UNE RIPOSTE NUMÉRIQUE GRADUÉE
I. LE CHOIX DU NUMÉRIQUE : PROTÉGER LA SANTÉ PUBLIQUE ET
PRÉSERVER LES LIBERTÉS INDIVIDUELLES ........................................................129
A. L’INCONCEVABLE RECONFINEMENT CHRONIQUE .............................................129
B. UN COMPROMIS À ASSUMER : DES MESURES INTRUSIVES MAIS PLUS
CIBLÉES ET LIMITÉES DANS LE TEMPS ....................................................................130
C. LES CHANTIERS DE LONG TERME ............................................................................131

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II. LE CRISIS DATA HUB : UNE PLATEFORME DE CRISE ........................................132
A. LE PRINCIPE : NE PAS COLLECTER LES DONNÉES, MAIS ÊTRE EN CAPACITÉ
DE LE FAIRE EN CAS D’URGENCE.............................................................................132
B. LES MODALITÉS : UNE PLATEFORME NUMÉRIQUE ET UNE OBLIGATION
JURIDIQUE .....................................................................................................................134
1. Le volet technique : une plateforme sécurisée et une API .................................................134
2. Le volet juridique : une obligation de disponibilité des données........................................136
C. LES GARANTIES DÉMOCRATIQUES : UN RÉGIME PROTECTEUR, ACCEPTÉ
EN AMONT, ACTIVÉ EN TOUTE TRANSPARENCE, ET CONTRÔLÉ EN
CONTINU .......................................................................................................................140
1. Un cadre juridique spécifique, prévu à l’avance et protecteur des droits et libertés ...........140
2. Une procédure d’activation favorisant le consensus et l’union nationale plutôt que les
polémiques......................................................................................................................142
D. UNE EXPÉRIMENTATION POSSIBLE..........................................................................143
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ..........................................................................145
I. AUDITIONS DEVANT LA DÉLÉGATION À LA PROSPECTIVE............................145
II. AUDITIONS DEVANT LES RAPPORTEURS............................................................146

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CRISES SANITAIRES ET OUTILS NUMÉRIQUES :
RÉPONDRE AVEC EFFICACITÉ
POUR RETROUVER NOS LIBERTÉS

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PREMIÈRE PARTIE :
LE NUMÉRIQUE, UN PUISSANT ANTIVIRUS
I. LES MULTIPLES USAGES DU NUMÉRIQUE FACE À LA CRISE
Omniprésent dans nos vies, le numérique a été omniprésent dans
la crise sanitaire. La hausse spectaculaire de certains usages a permis
d’assurer la continuité de la vie économique et sociale, alors que la moitié de
l’humanité était confinée, et l’exploitation des données a contribué à faire
avancer la recherche scientifique à une vitesse inédite. Toutefois, c’est son
utilisation dans le cadre de dispositifs de gestion de crise, et plus
particulièrement de contrôle des restrictions sanitaires, qui pose les
questions les plus difficiles – et constitue l’objet du présent rapport.
A. ASSURER LA CONTINUITÉ DE LA VIE ÉCONOMIQUE ET SOCIALE
La crise sanitaire a, tout d’abord, donné lieu à une augmentation
spectaculaire du recours au numérique pour assurer la continuité de la vie
économique et sociale : télétravail, enseignement à distance, télémédecine,
maintien des liens familiaux et amicaux, e-commerce, streaming vidéo etc. Il
s’agit là d’un phénomène majeur, et parfois même d’un basculement,
certaines pratiques nouvelles étant appelées à demeurer une fois la crise
terminée.
Ces évolutions générales, qui posent de très nombreuses questions
d’ordre politique, économique, technique ou encore juridique, sont toutefois
hors du champ du présent rapport.
B. FAIRE PROGRESSER LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE
De façon plus spécifique, le numérique a également joué un rôle
déterminant dans la recherche sur le Covid-19, afin de mieux connaître le
virus, son génome, ses modes de propagation ou encore ses conséquences
sur la santé, afin aussi de développer traitements et vaccins.
La recherche médicale en général s’appuie depuis longtemps sur un
recours intensif au numérique, avec l’exploitation de grandes bases de
données et la mobilisation de techniques d’intelligence artificielle. Si la crise
du Covid-19 présente à cet égard une spécificité, ce n’est pas dans le recours
au numérique, mais dans l’ampleur sans précédent de la mobilisation des
chercheurs et des financements engagés. Ces sujets n’entrent donc pas non
plus dans le champ du présent rapport.

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Il y a toutefois une exception : la modélisation épidémiologique,
située aux confins de la recherche médicale et de la surveillance sanitaire,
et à ce titre abordée dans les développements qui suivent. En effet, la crise
du Covid-19 a marqué une évolution majeure, en particulier du fait de
l’ampleur et la diversité des données collectées et utilisées pour affiner les
modèles épidémiologiques, qui sont parfois les mêmes que celles qui sont
susceptibles de servir au contrôle du respect des mesures sanitaires, et qui en
tout état de cause appuient très directement les décisions politiques.
Les exemples sont multiples. Parmi ceux qui seront détaillés dans les
parties suivantes, on peut notamment citer l’analyse des données des
opérateurs téléphoniques (antennes GSM) ou des géants du numérique
(géolocalisation) pour étudier l’évolution de la mobilité et le respect des
règles de confinement, l’analyse des eaux usées pour détecter la présence du
virus, ou encore l’analyse des recherches Google portant sur les symptômes
du Covid-19 pour prédire l’évolution de la maladie.
Précisons enfin que la recherche scientifique ne se limite pas à la
recherche médicale : durant la crise sanitaire, les sciences humaines,
économiques et sociales ont-elles aussi eu recours à l’analyse de données
pour étudier l’impact du Covid-19 sur la société dans son ensemble – par
exemple sur les inégalités entre les femmes et les hommes ou entre les
différentes catégories socio-professionnelles.
C. GARANTIR LE RESPECT DES MESURES SANITAIRES
La grande spécificité de la crise du Covid-19, et le cœur du présent
rapport, concerne le recours aux nouvelles technologies dans le cadre de la
gestion de la crise sanitaire, en particulier pour assurer ou contrôler le
respect des restrictions sanitaires : applications de contact tracing, de tracking
ou de géolocalisation, pass et passeport sanitaires, utilisation de drones ou
de caméras thermiques etc. – sans compter les immenses perspectives – et les
risques associés – qu’ouvrent les technologies numériques pour l’avenir.
De fait, la gravité de la crise sanitaire a conduit les gouvernements
du monde entier à recourir à de telles solutions, parfois très intrusives, afin
de freiner la progression de l’épidémie ou d’accompagner le déconfinement.
Par rapport aux outils classiques de gestion d’une crise sanitaire – ou d’une
crise comparable (catastrophe naturelle ou industrielle etc.) – les outils
numériques peuvent théoriquement permettre un ciblage précis, individuel
et en temps réel des mesures ou des contrôles, même si la plupart n’ont eu
ni cette finalité, ni cet effet.
Plusieurs typologies permettent d’appréhender les solutions mises
en œuvre, dans leur grande diversité. On peut, par exemple, les classer :

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- en fonction de leurs finalités : informer la population, protéger
les personnes vulnérables, permettre la levée des restrictions,
repérer voire sanctionner les contrevenants etc. ;
- en fonction de leur degré d’intrusivité : certains outils reposent
sur l’identification précise des personnes, leur géolocalisation et
le croisement de données personnelles voire sensibles (dont les
données médicales) afin de faire respecter des règles, tandis que
d’autres sont anonymes, ne collectent ou ne conservent pas les
données, ne débouchent sur aucune conséquence automatique ni
mesure contraignante, et ne visent qu’à informer ou rendre des
services ;
- en fonction de leur caractère obligatoire ou facultatif, avec une
large gamme de nuances entre ces deux modèles ;
- en fonction de la nature et de l’ampleur des données collectées ;
- en fonction des acteurs responsables de leur mise en œuvre ;
- en fonction des technologies utilisées ;
- et bien sûr selon leur efficacité.
II. DÈS LE DÉBUT DE LA CRISE, LE NUMÉRIQUE A CONSTITUÉ L’UN
DES PILIERS DE LA STRATÉGIE DES PAYS D’ASIE ORIENTALE
A. SIX PAYS AUX STRATÉGIES DISTINCTES
Si l’épidémie de Covid-19 a d’abord touché les pays d’Asie orientale,
la situation s’est inversée dès le début de l’année 2020 : alors que l’Europe,
les États-Unis puis l’Amérique du Sud étaient touchés de plein fouet, ces
pays réussissaient à freiner de façon spectaculaire la progression de
l’épidémie, quand ils ne parvenaient pas l’arrêter complètement, grâce à
un ensemble de mesures vigoureuses, pour certaines éprouvées lors des
épidémies précédentes (H5N1 en 1997 puis en 2007, SRAS en 2003, MERS en
2012). Ces mesures se sont appuyées sur la discipline de la population, et des
facteurs culturels en général, mais aussi sur un recours intensif aux outils
numériques, y compris les plus intrusifs.
Pourtant, tous ces pays ne sont pas des régimes autoritaires, loin
s’en faut. Si le cas de la Chine peut être mis à part, celui des cinq autres pays
étudiés ci-dessous montre qu’il est possible, lorsque la population y adhère,
de s’appuyer sur les technologies numériques pour lutter contre l’épidémie,
avec une très grande efficacité.

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La stratégie numérique de six pays d’Asie orientale
Source : Institut Montaigne, avril 2020

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L’infographie ci-dessus, tirée de la note de l’Institut Montaigne sur
la réaction des pays d’Asie orientale1, permet de mesurer l’importance, dès
le début de l’année 2020, du volet numérique de leur stratégie. D’autres
travaux conduisent aux mêmes conclusions, parmi lesquels on peut citer
l’étude rétrospective de la gestion des six premiers mois de l’épidémie2
publiée par la start-up française Kap Code, spécialisée dans l’analyse de
signaux sanitaires à partir des données des réseaux sociaux.
1. La Chine : une mobilisation numérique générale
Premier pays touché par le Covid-19, en décembre 2019, la Chine a
d’abord tardé à prendre officiellement la mesure de la menace, et plus encore
à y réagir. Après une « période initiale de déni, marquée par l’absence de mesures
appropriées pour contenir l’épidémie », pour reprendre les termes de l’Institut
Montaigne, les choses se sont toutefois radicalement inversées à partir du
20 janvier 2020, avec « un volte-face politique (…) à l’origine de mesures de
confinement inédites [et] sans égales dans le monde, adossées à des moyens
et outils de contrôle résidentiel et de traçage numérique ».
La réponse de la Chine a alors été massive dans tous les domaines :
confinement strict assorti de sanctions très fortes, construction d’hôpitaux
d’urgence, mobilisation générale de l’appareil industriel pour la production
de masques, d’équipements médicaux puis de vaccins, recours à l’armée,
contrôle des exportations, mais aussi contrôle de l’information, propagande
à l’intérieur et diplomatie d’influence à l’extérieur, afin de légitimer le récit
officiel du régime sur les origines de la pandémie et de promouvoir son
modèle.
Tout cela excède le cadre du présent rapport, à l’exception de l’un
des aspects majeurs de la stratégie chinoise : le recours intensif aux outils
numériques sous toutes leurs formes et avec tous les types de finalités, y
compris les plus intrusives, avec une ampleur inégalée non seulement
dans le monde, mais aussi dans l’histoire.
La Chine a, sans ambigüité, privilégié la lutte contre la menace
sanitaire par rapport à la protection des libertés individuelles, en
particulier la liberté d’aller et venir et celle d’avoir une vie privée.
Si le modèle chinois n’est évidemment pas transposable aux pays
occidentaux, on ne peut pas, pour autant, se satisfaire d’une simple posture
1 François Godement, Mathieu Duchâtel et Viviana Zhu, « Covid-19 : l’Asie orientale face à la
pandémie », Institut Montaigne, avril 2020 :
https://www.institutmontaigne.org/publications/covid-19-lasie-orientale-face-la-pandemie
2 Kap Code, « Covid-19, analyse rétrospective : Comparaison de la gestion de la crise des 6
premiers mois d’épidémie à travers le monde », livre blanc rédigé en partenariat avec l’Inalco,
TechToMed, Pons & Carrère, datacraft et 23 Consulting : https://www.epilogue-covid.org/livre-
blanc-covid19/

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d’indignation : la stratégie chinoise est, globalement, une grande réussite
sur le plan sanitaire, avec officiellement 4 846 morts pour 1,4 milliard
d’habitants, soit 3 morts par million d’habitants, quand la France seule
compte plus de 100 000 morts, soit 1 633 morts par million d’habitants.
Les chiffres officiels sont douteux, bien sûr, mais la maîtrise de la
situation ne l’est pas – et, avec elle, la levée des restrictions et le retour à une
vie économique et sociale normale.
a) Les données de masse au service de la gestion de crise
Les autorités nationales et locales se sont, tout d’abord, appuyées de
façon inédite – mais sans doute durable – sur l’exploitation des données
(big data) pour piloter la gestion de crise, surveiller les flux de population,
anticiper les évolutions et in fine mieux allouer les ressources de prévention
et de soin, dans une période de pénurie.
Les trois opérateurs téléphoniques (China Telecom, China Unicom
et China Mobile) et les services de cartographie (équivalents de Google Maps)
ont notamment fourni leurs données et leurs analyses pour prédire les flux
de population. Il en va de même pour de nombreuses grandes entreprises
publiques ou privées des secteurs de l’énergie ou encore des transports.
Le recours au big data a également permis d’informer les individus
sur l’épidémie, en temps réel et avec des données utiles et complètes. Par
exemple, afin de permettre d’éviter les zones à risques, la plateforme Baidu
propose une carte montrant la localisation des personnes contaminées ainsi
que l’historique de leurs déplacements, sans pour autant révéler leur identité
ni aucune autre donnée personnelle. De nombreux services ont par ailleurs
été créés très rapidement pour faciliter la vie des habitants en période de
crise : réservation en ligne de créneaux pour le dépistage puis la vaccination,
entraide pour la livraison de repas à domicile etc.
b) Le ciblage individuel du contrôle des restrictions
Si l’exploitation des données au niveau agrégé permet aux autorités
de mieux piloter la gestion de crise et aux habitants de s’informer, ces
mêmes données (mobilité, géolocalisation, transactions etc.) peuvent, à
une maille individuelle, servir à contrôler le bon respect des restrictions.
À Hangzhou, par exemple, les données de consommation
d’électricité en temps réel ont été utilisées pour surveiller les habitants
astreints à une quarantaine, mais aussi pour porter le cas échéant assistance
aux personnes vulnérables.
Au travers de multiples initiatives, souvent locales ou sectorielles, la
Chine a fait un usage intensif – et bien documenté – de la vidéosurveillance
avec reconnaissance faciale pour contrôler le respect des restrictions
(déplacements, port du masque etc.). Parmi les 20 villes du monde les plus
équipées en caméras de surveillance dans l’espace public, 18 dont chinoises.

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À Chongqin, on compte une caméra pour six habitants, contre une pour 130
à Nice, la ville la plus équipée de France.
Il en va de même pour l’usage des caméras thermiques connectées
pour détecter les personnes à risque.
c) La voie chinoise du contact tracing
S’agissant du contact tracing, c’est-à-dire la remontée des chaînes
de contamination et l’identification des personnes à risque, la Chine s’est
dotée d’un dispositif ambitieux et intrusif, croisant de multiples données
personnelles, sans commune mesure avec ce qui s’est fait dans les pays
occidentaux, lesquels n’ont jamais souhaité aller au-delà des enquêtes par
téléphone et des applications « aveugles » comme TousAntiCovid.
La plateforme chinoise de « détecteur de contact étroit », développée
par China Electronics Technology Group Corporations (CETC), est intégrée
aux incontournables applications Alipay, WeChat, qui comptent chacune
près d’un milliard d’utilisateurs. Elle exploite des bases de données fournies
par la Commission nationale de Santé, le ministère des Transports, China
Railway ou encore l’Administration de l’Aviation civile, sans compter les
données fournies par de nombreuses entreprises privées.
Pour s’inscrire, chaque utilisateur doit obligatoirement fournir son
nom, son numéro national d’identité et son numéro de téléphone. Il a
ensuite accès à des informations générales sur l’épidémie (cartes etc.), ainsi
qu’à ses propres informations médicales. En outre, chaque utilisateur peut
demander des renseignements sur trois personnes maximum, en pratique
souvent sa famille ou ses voisins, ce qui permet une forme de surveillance
par les pairs, c’est-à-dire de de contrôle social. Les médias occidentaux ont
d’ailleurs abondamment relayé ce phénomène de contrôle par le voisinage :
thermomètres à infrarouge braqués sur toute personne entrant dans
l’immeuble, malades enfermés chez eux par les membres des comités de
quartier, dénonciation ou pression sur les contrevenants aux règles de
quarantaine ou de confinement etc.
Les autorités ont également accès aux données de la plateforme, de
même que les employeurs, les établissements scolaires et les comités de
quartier.
d) Le premier pass sanitaire
Premier pays touché mais aussi premier pays à lever les restrictions,
la Chine a, dès le mois de mars 2020, mis en place un dispositif analogue à
ce qu’est aujourd’hui le « pass sanitaire », adopté par la France et la plupart
des pays européens (cf. infra). À l’époque, pourtant, il était bon ton de
s’inquiéter de la « surveillance généralisée » induite par un tel dispositif, de
l’avènement d’une « dictature sanitaire » et du « virus de l’autoritarisme ».

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Développé par Alibaba (sur Alipay) et Tencent (sur WeChat), le
système repose sur un « code couleur de santé » (Health Code), à présenter
lors des déplacements. Celui-ci, vert, orange ou rouge, donne le statut
d’immunité. Contrairement à l’application française qui implique un
téléchargement du certificat par l’utilisateur lui-même, l’application chinoise
est directement connectée aux bases de données de l’administration.
Plus généralement, l’application chinoise est bien moins
protectrice de la vie privée que ses équivalents occidentaux ; celle-ci envoie
notamment aux autorités, en temps réel, la localisation de l’utilisateur,
comme l’a relevé le New York Times1, Alibaba et Tencent ayant par la suite
assuré que cette remontée se faisait avec le consentement de l’utilisateur, et
qu’aucune autre donnée n’était concernée.
La « carte d’itinéraire » repose sur le même principe que le
Health Code : l’historique des déplacements des utilisateurs, reconstitué à
partir des données des opérateurs télécom, sert de preuve qu’ils ne se sont
pas rendus dans une zone à risque. À son lancement, l’application attribuait
un code « rouge » à toute personne qui s’était rendue dans le Hubei au cours
des 14 jours précédents, et un code « jaune » à toute personne de retour de
l’un des 58 pays étrangers considérés comme à risque.
Si la carte d’itinéraire est un dispositif national, il convient de
préciser que la plupart des outils évoqués ici, à commencer par le code
couleur, sont mis en œuvre à un niveau local, notamment par les villes, en
fonction de leurs propres circonstances sanitaires, par l’intermédiaire de
nombreuses applications, concurrentes ou complémentaires.
e) Le premier passeport vaccinal
La Chine est également le premier pays au monde à avoir présenté
un passeport sanitaire complet, incluant un certificat vaccinal. Le passeport
sanitaire, qui sera abordé en détail dans la suite du présent rapport, est
l’équivalent du pass sanitaire pour les voyages internationaux.
Présenté en mars 2021, le dispositif a, là encore, été développé par
Alipay et WeChat. Il acceptait, au moment de son lancement, les certificats liés
aux vaccins de Pfizer-BioNTech, Moderna, Johnson & Johnson, et bien
entendu les vaccins de Sinovac et Sinopharm.
f) Le crédit social : un rôle marginal dans la lutte contre l’épidémie
Durant les premiers mois de la crise sanitaire, les différents
dispositifs évoqués plus haut (code couleur de santé, carte d’itinéraire,
contact tracing intrusif etc.) ont souvent été confondus, dans les pays
occidentaux, avec le système du « crédit social », ce système complexe et
1 https://www.nytimes.com/2020/03/01/business/china-coronavirus-surveillance.html

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éclaté de « notation » des individus1 qu’il est aisé de caricaturer en une
version chinoise du Big Brother d’Orwell.
Pourtant, celui-ci n’a joué qu’un rôle secondaire dans la réponse
numérique de la Chine au Covid-19. Comme l’a souligné Séverine Arsène,
chercheuse associée à Sciences Po et enseignante à l’Université chinoise de
Hong Kong, lors de son audition devant la délégation à la prospective2, le
système de crédit social « constitue paradoxalement celui qui mobilise peut-être le
moins les possibilités du numérique », par comparaison avec d’autres dispositifs
tels que le code couleur, que la ville intelligente ou la vidéosurveillance. En
effet, le crédit social demeure un système assez fruste, éclaté, local, très
hétérogène en fonction des lieux et des autorités qui choisissent – ou non –
de le mettre en place (sous deux formes principales : une « liste noire » ou un
« permis à points »), encore très largement focalisé sur la question des dettes
et des impayés, et somme toute assez inefficace.
Certes, ponctuellement, le système du crédit social a pu être utilisé
dans le cadre de la lutte contre la pandémie de Covid-19, comme une
mesure parmi d’autres3. Séverine Arsène indique ainsi que « l’administration
chargée de la régulation des marchés a, par exemple, adapté son système afin de
pouvoir sanctionner ou mettre sur liste noire des entreprises qui auraient
gonflé les prix de produits essentiels. L’administration nationale chargée de la
propriété intellectuelle a inséré dans ses critères la vente de produits médicaux
contrefaits. Les municipalités ont plutôt ajouté des critères tels que le fait de
cacher ses symptômes, pour les personnes qui voulaient éviter une
hospitalisation, ou le fait de ne pas porter de masque en public, alors que
c’était obligatoire. Ce type d’information est collecté au quotidien, presque
manuellement, par des employés municipaux qui vont les saisir dans des bases de
données spécifiques.
« Est-ce efficace, au-delà du Covid, d’une manière générale ? Il est difficile
de le dire. Rares ont été les personnes mises sur liste noire. Nous avons des
estimations assez vagues, selon lesquelles environ 1 % de la population des
villes concernées aurait figuré dans une liste à un moment donné. Peu de gens
sont, de fait, informés de la mise en place du système, malgré la propagande et les
campagnes d’information qui ont été menées. De plus, il n’y a aucune donnée
comparative permettant de savoir si la situation est meilleure avec ou sans ce
dispositif de crédit social ».
1 Au sujet du crédit social, voir notamment Emmanuel Dubois de Prisque, « Le système de crédit
social : comment la Chine évalue, récompense et puit sa population », Institut Thomas More,
note de juillet 2019.
2 Audition de Séverine Arsène, chercheuse associée au Médialab de Sciences Po et enseignante à
l'Université chinoise de Hong Kong, sur le crédit social en Chine, 11 février 2021. Le compte-rendu
intégral de cette audition figure en annexe du présent rapport.
3 Sur ce sujet, voir également Pierre Sel, « L’utilisation par la Chine du système de crédit social
pour gérer l’épidémie de Covid-19 », note de France Stratégie, 28 avril 2020.

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g) Drones et robots en Chine
Au-delà des outils numériques visant à contrôler les individus afin
de limiter la propagation de l’épidémie, les nouvelles technologies ont aussi
été mises à contribution pour pallier la pénurie de moyens humains dans la
crise.
Par exemple, la Chine a eu recours à des drones pour décontaminer
massivement des villes entières, en dispersant un liquide virucide dans les
airs1, et des robots ont été utilisés pour décontaminer les services de certains
hôpitaux ou encore les transports en commun. Le 3 février 2020, par
exemple, toute la ville de Huangshi, peuplée de 3 millions d’habitants et
située non loin de Wuhan, a été aspergée de liquide virucide par des drones
et des camions2, ciblant en particulier les routes, magasins, toilettes
publiques, poubelles, marchés, arrêts de bus etc. Pendant l’opération, les
habitants avaient reçu l’ordre de rester chez eux. Les drones ont aussi été
utilisés, plus directement, pour le contrôle du respect des restrictions
(détection des rassemblements, identification des contrevenants etc.) ou, a
minima, pour l’information et la prévention (diffusion de messages sonores).
Des robots humanoïdes ont aussi été utilisés pour renforcer les
équipes médicales, assurer une présence auprès des patients, ou encore
apporter des repas aux personnes confinées chez elles.
La Chine n’est toutefois pas le seul pays à avoir fait appel aux
robots, même si cela y a été plus visible qu’ailleurs. Aux États-Unis, par
exemple, des drones ont été utilisés par Walmart pour assurer des livraisons
de nourriture, de médicaments ou autres kits de tests3. En France, même, la
RATP a étudié la possibilité de recourir à des robots pour nettoyer les bus et
rames de métro, avant de renoncer.
2. La Corée du Sud : le suivi jusqu’à la surveillance ?
La Corée du Sud est, avec Hong Kong, Singapour et Taïwan, l’un des
pays d’Asie orientale – et du monde – dont la réaction à l’épidémie a été la
plus rapide, et par conséquent la plus efficace : les premières mesures ont
été prises dès le 3 janvier 2020, soit 17 jours avant les premiers cas détectés
dans le pays et immédiatement après « l’alerte » de Wuhan.
Elles ont notamment consisté en une campagne de dépistage massif,
entièrement gratuite et organisée via des drive-through (sans qu’il soit
nécessaire de descendre de sa voiture). Au-delà du dépistage, la prise en
charge par l’État s’étend aux soins médicaux (pour tous les patients, quelle
1 Un drone peut disperser du spray virucide sur une surface de 16 000 mètres carrés en une demi-
journée.
2 https://www.sciencesetavenir.fr/sante/coronavirus-quel-liquide-les-drones-deversent-ils-dans-les-
rues-de-chine_141210
3 https://www.usine-digitale.fr/article/covid-19-walmart-livre-des-kits-de-test-par-drone.N1008289

- 19 -
que soit leur nationalité), ainsi qu’à l’indemnisation des quarantaines
spontanées.
L’aspect le plus notable de la stratégie sud-coréenne est que le pays a
dès le début fait le choix du ciblage plutôt que des mesures généralisées, et
n’a notamment jamais mis en place de confinement ni fermé ses frontières.
En revanche, des quarantaines individuelles obligatoires (à domicile,
pendant 14 jours), des fermetures ciblées (bars, discothèques, lieux de cultes
etc.), des interdictions d’entrée ciblées (pour les voyageurs en provenance
des régions à risque) et des contrôles sanitaires systématiques aux frontières
ont été mis en place.
Surtout, cette stratégie de ciblage s’est appuyée sur un usage
intensif du numérique, avec un contact tracing intrusif et obligatoire, les
autorités pouvant exploiter dans leurs enquêtes des données aussi sensibles
que les relevés bancaires, les factures téléphoniques détaillées, l’historique
de géolocalisation, les images de vidéosurveillance publique ou encore les
informations transmises par les administrations et employeurs.
Afin de garantir leur efficacité, les quarantaines individuelles ont
fait l’objet d’une surveillance stricte, via une application de géolocalisation,
déjà utilisée en 2015, qui sonne et alerte directement les forces de l’ordre si
les personnes concernées se déplacent, ou si le smartphone est éteint pendant
plus de 15 minutes, formant ainsi une véritable « clôture électronique »
(« electronic fence »). Afin de vérifier que la personne n’est pas sortie de chez
elle sans son smartphone, les autorités l’appellent aléatoirement deux fois
par jour, et n’hésitent pas à se déplacer. Le voisinage peut-être prévenu par
SMS de la présence d’une personne contagieuse. Enfin, les manquements
font l’objet de sanctions très dissuasives, allant jusqu’à l’équivalent de
8 257 dollars et un an de prison.
Ces mesures peuvent sembler très liberticides, mais il faut
d’emblée rappeler que celles-ci, précisément parce qu’elles se sont avérées
très efficaces et qu’elles ont permis au pays de repasser sous la barre des 100
cas par jour en moins de deux semaines (sur une population de 52 millions
d’habitants) et de s’y maintenir durablement, ont en pratique concerné très
peu de monde, tandis que le reste de la population en était épargné. Du
reste, la stratégie mise en place par le gouvernement sud-coréen a, jusqu’à la
récente remontée du nombre de cas (cf. infra), bénéficié d’un très large
soutien de la population, celle-ci faisant preuve à la fois de solidarité, de
discipline, parfois de zèle1 et toujours d’ouverture à l’égard du numérique.
Cette stratégie a porté ses fruits : début mai 2021, la Corée du Sud
ne comptait que 36 morts par million d’habitants (soit environ 1 800 décès),
1 Fin janvier, une pétition signée par 540 000 Sud-Coréens réclamait une interdiction d’entrée pour
tous les voyageurs chinois. Un mois plus tard, 500 000 personnes signaient une pétition réclamant
l’interdiction de la secte Shincheonji.

- 20 -
quand la France déplorait au même moment 1 573 morts par million
d’habitants (soit plus de 100 000 décès).
Il reste que, pour les personnes concernées, ces mesures intrusives
posent avec acuité la question du respect de leur vie privée.
En particulier, les informations collectées à l’occasion des enquêtes
de contact tracing étaient intégrées au sein d’un registre public, librement
accessible, indiquant la nationalité des personnes, leur âge, leur sexe, le lieu
de leur visite médicale, la date de leur contamination, et des informations
encore plus précises telles que leurs horaires de travail, le respect du port du
masque dans le métro, les stations empruntées, les bars et autres salons de
massage fréquentés etc. Bien que non nominatives, ces informations
permettaient parfois d’identifier facilement les personnes concernées avec
des applications dédiées, conduisant à des phénomènes de stigmatisation ou
de dénonciation1. Constatant les dérives du système, le gouvernement a
toutefois réagi en mettant fin à cette possibilité un mois plus tard.
Le premier cluster sud-coréen, apparu fin février 2020 dans la ville
de Daegu suite à un rassemblement des fidèles de la secte chrétienne
Shincheonji, montre combien les mesures peuvent être rigoureuses : face à
la multiplication par six du nombre de cas détectés en seulement trois jours,
les autorités ont exigé – et obtenu – la communication immédiate de la liste
des 210 000 membres de l’organisation et soumis ces derniers à une enquête
intrusive, en les géolocalisant grâce à leurs téléphones portables, tandis que
le fondateur du mouvement, Lee Man-hee, était contraint à des excuses
publiques à la télévision.
3. Taïwan : la chance de l’insularité, le choix du big data
Comme la Corée du Sud, Hong Kong et Singapour, et instruit par
l’expérience de l’épidémie de SRAS qui avait fortement touché le pays en
2003, Taïwan a réagi dès les premiers signes d’alerte en Chine, instituant
des contrôles renforcés près de trois semaines avant les premiers cas détectés
sur l’île.
Les mesures, fortes et ciblées, ont permis au pays de n’être presque
pas touché par le Covid-19, tout en échappant à un confinement généralisé.
Début mai 2021, soit près d’un an et demi après le début de l’épidémie,
Taïwan ne comptait que 12 décès et 1 100 cas positifs, pour une population
de 24 millions d’habitants, soit 3,5 morts par million d’habitants,
officiellement au troisième rang mondial2. Sur ces 1 100 cas positifs, 984
étaient des cas « importées », détectées lors de la quarantaine obligatoire des
voyageurs
1 https://www.bbc.com/news/world-asia-51733145
2 Voire mieux, les chiffres du Vietnam et de la Tanzanie étant moins fiables en raison d’un plus
faible dépistage.

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De fait, tirant parti de son insularité, le pays a concentré sa stratégie
sur le strict contrôle des frontières, instituant très tôt une déclaration de
santé obligatoire à l’entrée sur le territoire, doublée de vérifications
intrusives, notamment grâce à l’interconnexion des bases de données de la
police aux frontières, des bases de données des transporteurs aériens et des
bases de données médicales. Lors du passage de la frontière, les autorités
peuvent ainsi vérifier les antécédents médicaux des voyageurs ; quant aux
hôpitaux, ils ont accès à l’historique des voyages. Il s’agit là d’un système
sophistiqué, reposant sur une exploitation systématique du big data, et
non d’un usage « artisanal » des données au cas par cas.
Une fois entrés sur le territoire, les voyageurs et personnes à risques
sont soumis à une quarantaine obligatoire de 14 jours. Celle-ci est là encore
étroitement surveillée grâce à la mobilisation du numérique : un téléphone
est fourni par les autorités pour surveiller les déplacements grâce à la
géolocalisation, et celles-ci peuvent accéder aux données des téléphones
personnels. En cas de violation de la quarantaine, la sanction peut aller
jusqu’à l’équivalent de 33 241 dollars, et l’identité des contrevenants est
rendue publique, ce dispositif de « name and shame » ayant pour l’occasion
été doté d’une base législative.
Au-delà du ciblage des personnes à risque, le numérique a marqué
deux autres aspects de la stratégie taïwanaise : la lutte contre la
désinformation sur Internet, fortement sanctionnée, et la mobilisation pour
les masques (au détriment des vaccins, cf. infra), dont la production a été
quasi-nationalisée et l’exportation interdite, et dont la disponibilité était
visible en temps réel via une application dédiée.
4. Singapour : le pionnier du contact tracing
La réaction de Singapour présente de nombreux points communs
avec celle de ses voisins asiatiques : une réaction rapide, un contrôle
obligatoire et systématique des voyageurs, une quarantaine obligatoire
surveillée par géolocalisation par GPS, ou encore l’exploitation des images
de vidéosurveillance pour identifier les interactions des individus. La
réponse sanitaire de la cité-État a été gérée conjointement par le ministère
chargé de la Santé et le ministère chargé de la Smart Nation et de la
gouvernance digitale, signe d’une priorité accordée aux outils numériques.
Si ces mesures n’ont pas permis à Singapour d’échapper au
confinement (finalement décrété début avril 2020 face à la deuxième vague,
dans le cadre d’une stratégie « zéro-Covid »), contrairement à la Corée du
Sud et à Taïwan, elles se sont néanmoins révélées très efficaces, au moins
dans un premier temps, et en tout état de cause bien davantage que les
mesures des pays européens.

- 22 -
Singapour est, surtout, le premier pays au monde à avoir déployé,
mi-mars 2020, une application de contact tracing, appelée Trace Together,
fonctionnant grâce à la technologie Bluetooth. Les enjeux du contact tracing
seront abordés plus en détails dans la suite du présent rapport. À ce stade,
on peut toutefois signaler deux grandes spécificités.
D’une part, l’usage de TraceTogether est obligatoire pour certaines
catégories de population, comme les travailleurs migrants, et dans certains
lieux, notamment les écoles, bureaux, restaurants, cinémas ou centres
commerciaux. Si le nombre de téléchargements a été dans un premier temps
moindre qu’attendu (un million au bout d’un mois, pour une population de
6 millions d’habitants), elle est aujourd’hui utilisée par près de 80 % de la
population – même si son efficacité, comme ailleurs dans le monde, est très
incertaine.
D’autre part, dans le cas particulier de Singapour, l’usage d’une
telle application n’est pas sans risques pour la vie privée et les droits et
libertés des citoyens. TraceTogether est en effet construite sur une architecture
dite « centralisée » (cf. infra), également retenue par TousAntiCovid en France,
mais très minoritaire dans le monde. Dans ce modèle, les données relatives
aux interactions sociales des individus sont traitées par un serveur central,
géré par l’administration. En principe, celles-ci ne doivent en aucun cas être
utilisées pour d’autres finalités que celles qui ont justifié leur collecte, c’est-
à-dire la lutte contre l’épidémie de Covid-19. Le gouvernement de Singapour
avait, naturellement, pris des engagements formels en ce sens, assurant que
seules les autorités sanitaires auraient accès aux données.
Toutefois, en janvier 2021, le gouvernement a reconnu devant le
parlement que la police avait eu accès aux données de contact tracing du
serveur central, dans le cadre d’une enquête pour meurtre1. Or
TraceTogether n’est pas anonyme, puisqu’il faut s’enregistrer pour pouvoir
utiliser l’application, à la différence cette fois de TousAntiCovid. Finalement,
le ministre de l’Intérieur a indiqué qu’il considérait que la police pouvait
accéder à ces données, sur le fondement du code de procédure pénale,
suscitant la colère de certains habitants estimant avoir été « trompés ».
Bien que le cas de Singapour ne soit pas transposable à la France ou
aux autres pays occidentaux, un tel épisode est très préjudiciable à la
crédibilité du discours politique sur l’utilisation du numérique face à une
crise sanitaire – par des outils qui, en principe, ne devraient faire que cela.
Singapour est, enfin, l’un des premiers pays à avoir institué un pass
sanitaire2, avec l’application SafeEntry, qui permet de scanner le QR code
apposé sur des « checkpoints » à l’entrée des gares, centres commerciaux,
1 https://www.lepoint.fr/high-tech-internet/singapour-les-donnees-de-l-appli-anti-covid-accessibles-
a-la-police-05-01-2021-2408207_47.php
2 https://www.numerama.com/tech/622089-apres-lechec-du-stopcovid-local-singapour-passe-a-une-
solution-beaucoup-plus-radicale.html

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parcs, bâtiments publics etc. Cette application se distingue de son équivalent
français à deux égards :
- d’une part, si l’accès à certains lieux est, comme France,
obligatoirement conditionné à l’usage de ce dispositif, les lieux qui ne sont
pas soumis à cette obligation sont vivement encouragés à le mettre en place
volontairement, alors qu’ils en ont l’interdiction en France ;
- d’autre part, et contrairement au pass sanitaire français, SafeEntry
donne lieu à la collecte de données personnelles à chaque « checkpoint »,
permettant aux autorités de savoir qui s’est rendu à quel endroit et à quelle
heure.
5. Hong Kong : bracelet électronique ou smartphone ?
Face à la crise sanitaire, et comme les pays voisins, Hong Kong a
pris des mesures précoces, vigoureuses et largement fondées sur le recours
au numérique : contact tracing intrusif et minutieux pour les personnes
contaminées ou à risque, fondé sur l’exploitation de multiples données
(avions, trains, immeubles etc.), contrôles systématiques aux frontières avec
déclaration sanitaire, quarantaine obligatoire dans des centres dédiés etc. Il a
cependant fallu attendre le 25 mars pour que le gouvernement se résolve à
fermer la frontière avec la Chine continentale, ce qui a sans doute affaibli la
stratégie sanitaire de Hong Kong. En fait, et peut-être encore davantage
qu’ailleurs, l’autodiscipline et la solidarité communautaire semblent avoir
joué un rôle important pour freiner l’épidémie, de même que l’expérience
des récentes épidémies, expliquant la priorité accordée très tôt aux masques.
Une spécificité de Hong Kong mérite d’être signalée : le recours à
des bracelets électroniques pour assurer le respect de la quarantaine, en
complément d’autres mesures telles que les visites inopinées, les appels
vidéo surprise, et bien sûr les sanctions dissuasives (amende de 641 dollars
et 6 mois d’emprisonnement). Délivré à l’aéroport, ce bracelet doit
obligatoirement activé à l’arrivée sur le lieu de quarantaine (souvent un
centre dédié) via l’application StayHomeSafe, et tout changement de position
est enregistré et notifié aux autorités, c’est-à-dire le département de la Santé
mais aussi la police.
Si l’image du bracelet électronique peut légitimement déranger, il
convient toutefois de signaler que la technologie est en réalité moins
intrusive que le tracking par GPS mis en place par d’autres pays asiatiques,
car le bracelet utilise le Bluetooth ou le Wifi, moins précis. En outre, si
60 000 bracelets avaient été commandés en mars 2020 dans la perspective de
l’entrée en vigueur de cette obligation, il faut souligner que ce chiffre ne
correspond à rien d’autre qu’au confinement potentiel de 60 000 personnes

- 24 -
sur une population de 7,5 millions d’habitants1, là où les pays occidentaux,
dont la France, faisaient le choix de confiner tout le monde sans se donner
les moyens de contrôler personne, ou presque.
Une seconde spécificité concerne le contexte politique particulier de
la région administrative spéciale, marqué par la réaction des autorités aux
manifestations « pro-démocratie » qui dénoncent, notamment, l’ingérence de
Pékin dans les affaires intérieures. Si la question excède le champ du présent
rapport, on peut toutefois remarquer que ce contexte complique la lecture
de la stratégie sanitaire du gouvernement local, à la fois pour l’observateur
extérieur, mais aussi pour les habitants, qui ont pu voir dans les restrictions
sanitaires, puis aujourd’hui dans la campagne de vaccination, un acte
politique hostile de la part de la Chine. Cela rappelle que l’acceptabilité des
mesures sanitaires est, partout dans le monde, intimement liée au contexte
politique et historique de chaque pays.
Or, de fait, les autorités ont parfois eu recours à des mesures bien
plus « physiques » que « numériques » pour faire respecter les règles,
alimentant la défiance d’une partie de la population. Par exemple, face à la
vague apparue début 2021, les forces de l’ordre ont adopté une stratégie de
confinement « embuscade », pour reprendre les mots de la cheffe de
l’exécutif, Carrie Lam, consistant à boucler par surprise un quartier entier et
à soumettre tous ses habitants à un test, y compris en forçant l’entrée des
appartements. La première opération de ce type, menée le 23 janvier dans le
quartier pauvre de Jordan, avait conduit 7 000 personnes à rester bloquées
chez elles pendant 44 heures – pour 13 cas positifs détectés.
Il reste qu’Hong Kong ne comptait, début mai 2021, que 210 morts
dus au Covid-19, soit 28 morts par million d’habitant, un chiffre très bas et
d’autant plus remarquable que la ville est l’une des plus ouvertes à la
mondialisation, et donc du brassage des individus.
6. Le Japon : pas de numérique… pas de Jeux olympiques ?
Parmi les pays évoqués ici, le Japon est, de loin, celui qui a le
moins recouru à des mesures fortes, et a fortiori à des outils numériques.
L’Archipel n’a ainsi jamais décrété de confinement, n’a pas mené de
campagne de dépistage massif, n’a pas utilisé d’application de contact
tracing, n’a pas surveillé le respect des mesures de quarantaine, et n’a réussi
à vacciner qu’une petite minorité de sa population (environ 6 % à ce jour
pour deux doses).
Le Japon est aussi – faut-il y voir un hasard ? – celui de ces pays
qui est le plus touché par l’épidémie, avec 13 000 morts à ce jour, soit
102 morts par million d’habitant, bien loin des 3 ou 4 morts par million
1 Ce qui ne signifie pas, bien sûr, que seules 60 000 personnes pourraient être touchées par les
restrictions, compte tenu des mesures telles que les fermetures d’établissements etc.

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d’habitants de ses voisins (mais certes en deçà des 1 633 morts par million
d’habitants de la France).
En réalité, le pays a essentiellement compté sur l’autodiscipline de
ses habitants et, de fait, cela s’est révélé suffisant dans un premier temps :
la circulation du virus s’est maintenue à un niveau très bas jusqu’en janvier
2021, avant d’augmenter ensuite, contraignant le gouvernement à décréter
un troisième état d’urgence sanitaire (toujours sans confinement) à trois
mois des Jeux olympiques, qui restent officiellement maintenus, mais sans
spectateurs étrangers.
B. UNE EFFICACITÉ DIRECTEMENT LIÉE À L’INTRUSIVITÉ
D’une manière générale, entre efficacité sanitaire et respect des
libertés individuelles, l’arbitrage des pays asiatiques a clairement penché en
faveur de la première : leurs diverses stratégies reposent sur des mesures
particulièrement intrusives, sans équivalent dans les pays occidentaux.
De fait, cette stratégie semble avoir porté ses fruits : ces pays ont la
plus faible mortalité du monde rapportée à la population.

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Nombre de morts et de cas confirmés par pays au 5 mai 2021
Source : Johns Hopkins Coronavirus Resource Center
Ainsi, au 5 mai 2021, et avec 12 décès seulement, Taïwan comptait
3,5 morts par million d’habitants, au 3ème rang mondial, suivi de peu par la
Chine (6ème rang) puis Singapour (10ème rang, avec 31 décès, soit 5,5 morts
par million d’habitants). La France, quant à elle, se situe au 136ème rang
mondial sur 156 (compte tenu des ex aequo), avec 1 573 morts par million
d’habitants, non loin des États-Unis (142ème) et du Brésil (146ème), deux pays
qui ont notoirement refusé de s’appuyer sur des outils de contrôle intrusifs.
Si l’on peut douter des chiffres officiels de la Chine, on ne peut pas
raisonnablement douter de ceux de Taïwan, de Singapour ou de la Corée du
Sud. Corrélation, bien sûr, n’est pas causalité, et d’autres facteurs sont
susceptibles de contribuer à ce résultat : l’insularité (Taïwan, Japon) ou la
quasi-insularité (Corée du Sud, de facto), le taux d’urbanisation et donc
d’intensité des interactions sociales, la structure démographique et en
particulier la pyramide des âges, des prédispositions génétiques ou une
immunité acquise lors d’épidémies précédentes etc. Toutefois, même en
tenant compte de tous les autres facteurs possibles, il est impossible
d’expliquer de tels résultats sans reconnaître le rôle majeur joué par les
outils numériques, et leur caractère particulièrement intrusif.
Rang
sur 155
Morts pour
1M d’hbs
Décès Cas confirmés
Vietnam 2 0,4 35 2 985
Taïwan 3 3,5 12 1 145
Chine 6 3,5 4 846 102 549
Thaïlande 8 4,0 276 71 025
Singapour 10 5,5 31 61 235
Hong Kong 37 28 210 11 791
Corée du Sud 41 36 1 840 124 269
Japon 62 82 10 391 609 625
Danemark 94 430 2 491 254 368
Israël 104 717 6 367 838 621
Estonie 108 887 1 172 122 943
Allemagne 116 1 008 83 605 3 412 373
Lettonie 124 1 118 2 154 119 953
Lituanie 130 1 418 3 956 250 337
France 136 1 573 105 387 5 656 007
États-Unis 142 1 765 577 566 32 637 456
Royaume-Uni 144 1 922 127 797 4 423 796
Brésil 146 1 951 408 622 14 791 434
Italie 147 2 009 121 433 4 059 821
Hongrie 155 2 857 27 908 784 111

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Par ailleurs, si la stratégie de ces pays s’est appuyé sur un ensemble
de mesures dont le numérique n’est qu’une partie, il convient de ne pas
opposer outils numériques et restrictions « physiques ». Au contraire, ces
mesures sont complémentaires : une stricte quarantaine, par exemple, n’a de
sens que si elle peut être effectivement contrôlée. En contrepartie, ces
mesures peuvent être plus ciblées et limitées dans le temps.
C. L’ASIE VICTIME DE SON SUCCÈS ?
La stratégie des pays asiatiques a toutefois, pour ainsi dire, les
défauts de ses qualités. Forts du succès de leur stratégie d’élimination du
virus, ces pays ont accumulé un retard important dans la campagne de
vaccination, négligeant de commander suffisamment de doses, et au point
même de dépendre aujourd’hui du mécanisme Covax de l’OMS (pour la
Corée du Sud et Taïwan, notamment). Certains ont aussi fait de mauvais
paris, à l’instar de la Thaïlande, qui avait misé sur le vaccin Astra Zeneca.
Quant à la Chine, elle produit ses propres doses, mais en consacre la moitié à
sa « diplomatie vaccinale ». D’une manière générale, la défiance de la
population de ces pays à l’égard des vaccins y est très forte, comme
symétrique de leur confiance envers les technologies numériques : seuls 14 %
des Sud-Coréens et 22 % de Japonais se disaient prêts à se faire vacciner en
janvier1, et ils sont aujourd’hui respectivement 9,1 % et 6,4 % de la
population à avoir reçu au moins une première dose.
Depuis peu, ces pays sont donc confrontés à un rebond de
l’épidémie, qui avait pourtant presque disparu, si ce n’est totalement.
Taïwan a ainsi connu 671 cas et 13 morts pour la seule journée du 27 mai. Le
pays compte aujourd’hui près de 8 000 cas déclarés, soit sept fois plus que la
totalité des cas (1 100) identifiés entre mars 2020 et avril 2021, et a dû se
résoudre à de nouvelles restrictions, tout en évitant le confinement.
Car, et c’est le deuxième inconvénient de cette stratégie, ces pays
sont très vulnérables aux cas « importés » depuis les pays qui, eux, n’ont
pas été capables de contenir le virus – offrant ainsi un terrain propice à
l’émergence de nouveaux variants, dont certains, à l’instar de celui
récemment apparu en Inde, sont particulièrement inquiétants. Or les
frontières ne peuvent rester indéfiniment fermées, et l’économie ne peut
durablement être maintenue à l’arrêt.
Encore faut-il ne pas surestimer l’ampleur de ce retournement,
pour l’instant modéré (malgré la hausse relative du nombre de cas, Taïwan
compte seulement 5 morts par million d’habitants, Singapour 6 morts par
million d’habitants), ni les ressources dont disposent ces pays pour réagir. Il
ne faut pas non plus en conclure à l’inefficacité de leur stratégie initiale, mais
1 Selon une étude Ipsos citée par Le Monde du 29 mai :
https://www.lemonde.fr/planete/article/2021/05/29/l-asie-en-retard-sur-les-
vaccinations_6082019_3244.html

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plutôt que celle-ci aurait dû être mise en œuvre de manière coordonnée par
un maximum de pays, et surtout, qu’elle ne saurait en aucun cas dispenser
d’une stratégie de vaccination ambitieuse, lorsqu’il existe un vaccin.
Surtout, le récent retournement plaide plutôt pour davantage de
numérique, plutôt que pour moins de numérique : face à une situation qui
se dégrade brutalement, ces outils sont le meilleur moyen de réagir à court
terme sans revenir à des restrictions généralisées, pour filtrer les frontières
plutôt que de les refermer, pour cibler les fermetures plutôt que de les
imposer à tous etc.
III. DANS LE MONDE ENTIER, LE NUMÉRIQUE S’IMPOSE COMME
UN ÉLÉMENT-CLÉ DE LA SORTIE DE CRISE
Au-début de l’année 2020, les outils numériques mis en place dans
les pays asiatiques suscitaient, dans la presse occidentale, des commentaires
à tout le moins réservés, et souvent emprunts de méfiance. Six mois plus
tard, l’essentiel de ces outils (contact tracing, pass sanitaire etc.) avaient été
repris dans leur principe, et le numérique constitue, avec la vaccination,
l’un des piliers des stratégies de sortie de crise.
Toutefois, d’une manière générale, l’arbitrage fait par les pays
occidentaux entre protection des libertés individuelles et préservation de
la santé publique diffère singulièrement de celui des pays asiatiques.
Pour autant, on constate là encore une grande diversité des cas
individuels. Ainsi, les pays les plus avancés en matière d’administration
numérique, comme l’Estonie, ont bénéficié d’un avantage précoce dans leur
gestion de la crise (A). Ceux qui ont opté pour une stratégie « zéro Covid »,
visant à éliminer le virus plutôt qu’à s’en accommoder, ont également fait un
usage plus intensif des outils numériques (B). Toutefois, pour la grande
majorité des pays occidentaux, dont la France, la « conversion » s’est faite
plus tardivement, et plus partiellement, au travers de trois outils principaux :
le contact tracing, le passeport sanitaire et le pass sanitaire (C).
A. L’AVANTAGE COMPARATIF DE L’ÉTAT-PLATEFORME
1. L’Estonie, une administration digitale face à la crise
Lorsque l’épidémie de Covid-19 a frappé l’Europe, les pays les plus
avancés en matière de numérisation des services publics ont bénéficié d’un
avantage notable, non seulement dans la continuité de l’activité en général,
mais aussi – et surtout – dans la gestion de la crise sanitaire.
C’est notamment ce que montre l’exemple de l’Estonie, sur lequel
s’est notamment penché l’Institut Montaigne, dans une note au titre
signifiant : « Les États face au coronavirus – L’Estonie, ou le numérique en

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action1 ». L’Estonie, en effet, se classe au premier rang européen en matière
de e-administration, alors que la France n’est que douzième2.
L’État-plateforme en Estonie
Indépendante depuis 1992 et membre de l’Union européenne depuis 2004, l’Estonie a lancé
la transformation numérique de ses services publics dès la fin des années 1990, partant
pour ainsi dire d’une page blanche après le retrait de l’URSS, là où des pays comme la
France doivent composer avec des siècles de construction administrative et, déjà, des
décennies d’informatisation de l’administration. À cela s’ajoute l’avantage d’une
population réduite (1,3 million d’habitants), particulièrement confiante et ouverte à
l’égard du numérique, et d’un écosystème de start-ups très dynamiques.
Les services publics sont dès l’origine conçus comme des « applications », disponibles sur
une plateforme, à l’instar d’un App Store ou d’un Google Play, où chaque usager dispose
d’un identifiant unique. L’ensemble repose sur une infrastructure unique, mais
décentralisée et cryptée, la X-Road, lancée en 2000 et exportée dans plus de 20 pays depuis.
1 Morgan Guérin, « Les États face au coronavirus – L’Estonie, ou le numérique en action »,
Institut Montaigne, 6 mai 2020 : https://www.institutmontaigne.org/blog/les-etats-face-au-
coronavirus-lestonie-ou-le-numerique-en-action
2 Indice relatif à l'économie et à la société numériques (DESI) pour 2020. Cet indicateur synthétique
publié depuis 2014 est composé de 37 indicateurs répartis en cinq grands domaines : connectivité,
capital humain, utilisation d’internet, intégration des technologies numériques et services publics
numérique. C’est dans ce dernier domaine que l’Estonie se classe systématiquement première. Voir
notamment : https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/QANDA_20_1022

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Ainsi, 96 % des démarches administratives se font en ligne : payer ses impôts, consulter
son dossier médical, renouveler une ordonnance, créer une société, immatriculer sa voiture,
demander un permis de construire, voter, porter plainte, déclarer la naissance d’un enfant,
l’inscrire à la crèche, à la cantine ou à l’école, et même consulter ses bulletins scolaires – soit
près de 3 000 services au total, proposés par quelque 900 acteurs publics comme privés
(banques, assurances, transports, télécoms etc.). Le taux de dématérialisation atteint 100 %
pour les entreprises. L’administration n’a pas le droit de demander deux fois la même
information, et 90 % des formulaires sont pré-remplis, contre seulement 40 % en France.
D’après le gouvernement estonien, qui a fait de la digitalisation de son administration un
véritable élément de soft power (comme en témoigne le showroom e-Estonia de Tallinn), cette
dématérialisation ferait gagner l’équivalent d’une semaine de travail par an à chaque
citoyen estonien, pour une économie budgétaire de 2 % du PIB.
Les premiers cas de Covid-19 ont été détectés le 27 février 2020, à la
suite d’une visite de l’équipe de volley-ball de Milan sur l’île de Saaremaa.
Le gouvernement a réagi très rapidement, prenant en une vingtaine de jours
une série de mesures restrictives : fermeture des frontières aux non-
ressortissants, contrôles sanitaires systématiques, quarantaine obligatoire,
campagne de dépistage massive etc.
Il s’est, en outre, appuyé sur le numérique. Quelques heures après
la déclaration de l’état d’urgence sanitaire, le gouvernement estonien a ainsi
annoncé l’organisation d’un hackathon, « Hack the crisis », qui s’est déroulé
entièrement en ligne du 13 au 15 mars. En moins de 48 heures, près de mille
participants avaient proposé une trentaine de projets. Certains ont par la
suite bénéficié de financements de la part de fonds d’investissements.
Plusieurs autres hackathons ont été organisés en Estonie pendant la crise, et
une cinquantaine d’autres pays ont fait de même, dont la France.
Dans sa note de mars 2021, l’Institut Montaigne cite notamment
quatre outils numériques qui ont, plus tôt qu’ailleurs, distingué l’Estonie :
- Un tableau de bord interactif1 pour suivre en temps réel et de
façon détaillée l’évolution de l’épidémie, comprenant notamment
une carte (KoroonaKaart) et également disponible sous forme
d’application. L’initiative est proche du tableau de suivi de
Covid Tracker en France (cf. infra), et aujourd’hui de celui de
Santé Publique France, à cela près qu’il a été mis en place très tôt
en Estonie, et directement intégré à la plateforme publique d’open
data, là où plusieurs moins ont été nécessaires à la France ;
1 https://koroonakaart.ee/et

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- Un chatbot (Suve) pour répondre aux questions des citoyens1 à
n’importe quelle étape de leur recherche d’information sur la
maladie, grâce à l’intelligence artificielle qui permet notamment
d’enrichir continuellement les réponses. Cet outil représente non
seulement un guichet unique appréciable pour les usagers, mais
aussi une économie budgétaire notable par rapport aux multiples
centres d’appels répartis entre les administrations, comme ce fut
– et c’est encore – le cas dans de nombreux pays. Développé en
open source, il permet aux développeurs extérieurs de contribuer à
l’amélioration des réponses ;
- Un questionnaire en ligne pour l’auto-évaluation médicale des
utilisateurs2, permettant à ceux qui le souhaitent de partager
directement leurs informations avec l’administration, afin de
mieux suivre l’évolution de l’épidémie. Comme d’autres pays, la
France a elle aussi mis en place des outils similaires, mais plus
tardivement, et avec une portée bien moindre (il s’agit
notamment d’applications tierces disponibles via l’espace
numérique de santé, pour les Français encore peu nombreux qui
y ont accès). Surtout, le système français a une fonction purement
médicale (suivre l’état de santé d’un patient), et ne permet pas
d’exploiter les données de façon plus large, notamment dans le
cadre du suivi épidémiologique ;
- La plateforme Covidhelp, permettant de mettre en relation des
personnes âgées et vulnérables avec des soignants volontaires :
développée en à peine 48 heures par la start-up Zelos à partir
d’une solution standard (l’outil de gestion de tableaux de bord
Trello), cette application a permis de recruter 2 000 volontaires
sur l’ensemble du territoire. C’est un exemple-type de ce que
peut faire le numérique, et de ce que ne sait pas faire notre
administration.
Ces différents outils n’ont pas grand-chose en commun avec les
dispositifs bien plus intrusifs déployés dans les pays asiatiques. Pourtant,
ils ont joué un rôle important dans la gestion de crise, et ceci dès le début.
2. Les leçons de l’exemple estonien
S’il est difficile de mesurer précisément l’avantage ainsi procuré, on
peut à tout le moins noter que l’Estonie est restée relativement préservée de
l’épidémie par rapport à ses voisins, et par rapport aux pays européens en
général. Au 5 mai 2021, le pays ne comptait que 887 morts par million
d’habitants, alors que ses proches voisins, la Lettonie et la Lituanie,
1 https://eebot.ee/ et https://investinestonia.com/estonia-created-suve-an-automated-chatbot-to-
provide-trustworthy-information-during-the-covid-19-situation/
2 https://coronatest.ee/

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comptaient respectivement 1 118 et 1 418 morts par million d’habitants. Si le
taux d’incidence était en revanche plus élevé (95 cas pour 100 000 habitants,
contre 63 cas pour la Lettonie et 89 cas pour la Lituanie), cet écart s’explique
très vraisemblablement par la politique de dépistage bien plus ambitieuse de
l’Estonie, dont la logistique s’est d’ailleurs appuyée dès le début sur des
outils numériques matures.
De l’exemple estonien, l’Institut Montaigne tire trois leçons.
Premièrement, une telle stratégie ne s’improvise pas : l’Estonie a entamé sa
transition vers l’État-plateforme dès la fin des années 1990, et s’appuie
aujourd’hui sur une infrastructure intégrée à partir de laquelle il est facile de
construire de nouveaux services. Deuxièmement, l’expérience utilisateur
(ou user experience – UX) importe beaucoup, qu’il s’agisse de la présentation
des données publiques ou de l’accessibilité et de l’ergonomie des services.
Troisièmement, ce succès doit beaucoup à la fructueuse coopération entre
secteurs public et privé, que facilite le modèle d’État-plateforme : toutes les
solutions évoquées ci-dessus ont été conçues par des start-up, et directement
intégrées à la plateforme publique par laquelle chaque citoyen peut accéder à
l’ensemble des services publics.
L’OMS elle-même ne s’y est pas trompée : c’est avec la start-up
estonienne Guardtime qu’elle a conclu en octobre 2020 un partenariat pour
construire une plateforme – VaccineGuard – qui allait devenir à la fois un
système de gestion logistique de la campagne vaccinale et le support du
passeport sanitaire (cf. infra), bien avant que les Européens ne lancent leur
propre projet1. La plateforme VaccineGuard a en effet pour objectif de relier
entre eux différents agents, depuis le point de fabrication du vaccin
(sérialisation des flacons) jusqu’au garde-frontière contrôlant un voyageur
individuel (certificat de vaccination), en passant par les centres de
vaccination, créant un système dans lequel des informations fiables sur le
processus de vaccination peuvent être partagées entre une myriade de
sources et de pays différents. La technologie de Guardtime est basée sur la
blockchain, qui rend infalsifiable les informations (cf. infra).
1 Avant le « certificat vert » européen, plusieurs pays ont lancé des initiatives en ce sens. L’Islande
et la Hongrie avaient notamment rejoint l’Estonie et décidé d’adopter la technologie de Guardtime,
elle-même développé en partenariat avec d’autres entreprises, dont la biotech française OpenHealth
et la société de cybersécurité suisse SICPA. Voir à ce sujet : https://www.zdnet.fr/actualites/l-idee-d-
un-passeport-vaccinal-connecte-fait-son-chemin-chez-les-geants-du-numerique-39916639.htm et
https://www.sicpa.com/news/covid-19-health-passport-secured-blockchain-enable-deconfinement.

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B. UN RÔLE-CLÉ DANS LE SUCCÈS DE LA STRATÉGIE « ZÉRO COVID »
1. L’élimination du virus, plus efficace que l’atténuation
Alors que la plupart des pays occidentaux – dont la France – ont
opté pour une stratégie d’« atténuation » de l’épidémie, consistant à « vivre
avec » le virus pour ne pas restreindre les libertés individuelles ou pénaliser
l’économie, quelques pays ont à l’inverse opté pour une stratégie
d’« élimination » du virus, dite stratégie « zéro Covid », visant à en finir le
plus vite possible avec l’épidémie, quitte à supporter dans un premier temps
des restrictions plus fortes. C’est le cas non seulement des pays asiatiques
évoqués précédemment, mais aussi de quelques pays occidentaux.
Or il apparaît de plus en plus clair que la stratégie « zéro Covid »
est plus efficace que la stratégie d’atténuation. Dans une étude remarquée
publiée le 28 avril 2021 dans The Lancet1, des chercheurs issus de plusieurs
disciplines ont comparé les effets des deux stratégies dans les 37 pays de
l’OCDE sur une durée de 12 mois. Il apparaît clairement que les cinq pays
qui ont choisi la stratégie d’élimination – Australie, Nouvelle-Zélande,
Islande, Japon et Corée du Sud – ont obtenu de meilleurs résultats, non
seulement en matière de santé, objectif premier des mesures, mais aussi en
matière économique et en matière de protection des libertés.
Nombre de morts du Covid-19 par jour dans les pays de l’OCDE
selon la stratégie retenue (élimination ou atténuation)
Source : The Lancet, étude du 28 avril 2021 précitée.
1 Miquel Oliu-Barton, Bary S. R. Pradelski, Philippe Aghion, Patrick Artus, Ilona Kickbusch, Jeffrey
V. Lazarus et al., SARS-CoV-2 elimination, not mitigation, creates best outcomes for health,
the economy, and civil liberties, The Lancet, 28 avril 2021 :
https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(21)00978-8/fulltext

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En matière sanitaire, tout d’abord, le nombre de morts par million
d’habitants dans les pays « zéro Covid » a été 25 fois inférieur à celui
constaté dans les pays choisissant de « vivre avec » le virus.
En matière économique, ensuite, on aurait pu s’attendre à un prix à
payer plus fort pour les pays adoptant les mesures les plus vigoureuses
(fermeture des entreprises et des transports etc.). Or c’est tout le contraire
qui s’est passé. Les cinq pays concernés ont d’ores et déjà tous retrouvé leur
niveau de PIB d’avant-crise. Mais surtout, l’évolution hebdomadaire de leur
PIB a systématiquement été plus favorable que celle des autres pays, tout
au long de la crise, avec une moindre chute et une reprise plus forte.
Variation hebdomadaire du PIB dans les pays de l’OCDE
En matière de libertés publiques, enfin, l’étude livre sans doute son
résultat le plus intéressant : alors que la stratégie d’élimination repose par
définition sur des mesures plus sévères (confinements stricts, contrôles
systématiques etc.), il apparaît que ces restrictions n’ont été plus fortes que
pendant les trois premières semaines de la pandémie – alors que les pays
plus « permissifs » se retrouvaient acculés à des mesures finalement bien
plus attentatoires aux libertés, prises trop tard et maintenues sur la durée,
sans pour autant produire de meilleurs résultats en matière sanitaire ou
économique. Les auteurs insistent d’ailleurs sur le fait que « la stratégie
d’élimination a été conçue comme une approche civique et solidaire, visant à
rétablir les libertés publiques le plus rapidement possible ; cet objectif
d’intérêt général est fréquemment ignoré dans le débat politique ».

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Restrictions des libertés dans les pays de l’OCDE
NB : le caractère plus ou moins strict des mesures est évalué sous la
forme d’un indice (strigency index) développé par des chercheurs de
l’université d’Oxford et publié dans la revue Nature1. Cet indice combine
huit indicateurs relatifs aux mesures de confinement (écoles, entreprises,
événements publics, rassemblements, transports publics, confinement à la
maison, restrictions aux déplacements internes, restrictions aux voyages
internationaux) et huit indicateurs relatifs à la politique de santé
publique (campagnes d’information, tests, contact tracing,
investissements d’urgence, investissement dans les vaccins, port du
masque, vaccination, autres).
Des restrictions plus fortes pendant une période limitée semblent
donc plus efficaces sur le plan sanitaire, sur le plan économique, et sur le
plan des libertés publiques. Naturellement, il importe de ne pas confondre
corrélation et causalité. Par exemple, il est possible que la faible mortalité
constatée dans ces cinq pays s’explique en partie par leur insularité2. Mais
les résultats constatés dans les pays non insulaires qui ont également fait le
choix d’une stratégie « zéro Covid », même tardive, suggèrent que cela ne
saurait constituer la seule explication. En Europe, c’est par exemple le cas de
l’Écosse, dont la stratégie d’élimination diffère de celle, plus permissive, de
l’Angleterre.
1 Thomas Hale, Noam Angrist, Rafael Goldszmidt et al., A global panel database of pandemic
policies (Oxford COVID-19 Government Response Tracker), Nature Human Behaviour, 8 mars
2021 : https://www.nature.com/articles/s41562-021-01079-8
2 Ou la quasi-insularité de facto, dans le cas de la Corée du Sud.

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La stratégie « zéro Covid » de l’Écosse
Extraits de l’interview de Devi Sridhar,
professeure de santé publique à l’université d’Edimobourg
et conseillère du gouvernement écossais (Le Monde du 24 mars 2021)
Quelle est la situation en Ecosse actuellement ?
Elle est bonne mais fragile. (…) Notre espoir est d’avoir immunisé tous les adultes d’ici à la
mi-juillet. (…) En parallèle, il y a une grande pression pour alléger les restrictions, car tous
les indicateurs vont dans le bon sens. Hier, pour la première fois depuis des mois, nous
n’avons enregistré aucun mort. (…)
Quelle a été la particularité de l’approche écossaise ?
Elle s’est mise en place en avril 2020. Jusque-là, nous suivions la position anglaise. Mais,
quand le gouvernement britannique a indiqué qu’il voulait juste aplatir la courbe, nous
avons estimé que nous pouvions faire mieux que ça : l’écraser. Et nous l’avons fait,
grâce à des mesures de restriction plus longues. Le virus avait à peu près disparu d’Ecosse
l’été dernier. Pendant un mois, plus aucun mort, plus d’hospitalisations. Mais, en août, le
tourisme a repris, sans quarantaine. Et la deuxième vague est arrivée. Lentement d’abord.
(…) Mais, avec le variant B.1.1.7, à la fois plus contagieux et plus sévère, nous avons été
contraints de mettre en place un confinement dur.
Nous sommes parvenus à faire redescendre les chiffres. Et l’enjeu est de les maintenir à ce
niveau tout en ouvrant peu à peu avec tous les outils disponibles. La vaccination, les tests,
massifs et de toute nature, le traçage des cas contacts. Avec une nouveauté : des restrictions
draconiennes sur les voyages. Nous avons retenu la leçon. Toute personne arrivant de
l’étranger subit une quarantaine dans un hôtel, quel que soit le pays de provenance. Notre
seul problème, c’est que l’Angleterre ne suit pas la même approche. Un visiteur peut arriver
à Londres et prendre le train. C’est notre talon d’Achille. L’Europe continentale, avec ses
frontières terrestres, connaît bien ce problème.
Quel a été le rôle de la science dans vos choix ?
Nous nous sommes constamment appuyés sur les preuves scientifiques. (…) Nous avons
fait des études, mais aussi essayé de profiter de ce que les autres pays faisaient,
notamment en Asie. C’est une approche humble mais essentielle. Comme pour le vaccin :
nous pouvons construire des modèles massifs sophistiqués, c’est très bien, ou alors profiter
de l’exemple israélien, du Chili, des États-Unis. Ne pas avoir peur d’apprendre des autres :
ne pas répéter leurs erreurs et se servir de leurs réussites.
Avez-vous été surpris par l’apparition du variant britannique ?
Nous savions que les pathogènes évoluaient, bien sûr. (…) Alors nous avons décidé de
confiner rapidement. Personne n’aime confiner. On en connaît les dégâts. Mais, s’il faut
confiner, mieux vaut le faire vite, fermement, et en sortir vite. Et grâce à ça nos
services hospitaliers n’ont jamais été sous pression comme en Angleterre.

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Comment jugez-vous la réaction de l’Europe continentale, notamment de la France,
face au variant ?
Étonnamment lente. Il suffisait de regarder l’Angleterre et de se dire qu’on ne voulait pas
subir la même chose. Mais les gouvernements semblent incapables de faire ça. (…) En
France, il y a cette idée de préserver l’économie en restant ouvert aussi longtemps
que possible. C’est comme rouler en voiture vers un mur et affirmer qu’en freinant le
plus tard possible on gagnera du temps. Vous perdez sur tous les tableaux :
économique et sanitaire. Vous avez les morts et la crise.
Il n’y a que deux manières efficaces de combattre cette pandémie. Soit le modèle de
l’élimination complète, celui choisi par les pays d’Asie, l’Australie, la Nouvelle-
Zélande : le virus n’est plus là, vous pouvez attendre tranquillement l’arrivée des vaccins,
votre économie roule et vous surveillez le moindre retour de flamme. Soit vous vaccinez
massivement et aussi rapidement que possible votre population, comme Israël et
les États-Unis le font. Les autres options, celles du Brésil, de la Suède ou de la France, si
différentes soient-elles, ne sont pas raisonnables. (…)
Pourquoi les gouvernements occidentaux ont-ils si mal géré la crise,
comparativement aux pays asiatiques ou africains ?
D’abord on s’est trompé de modèle, pensant que le virus allait agir comme la
grippe, un pathogène que l’on n’arrête pas. Quand on a vu que les pays asiatiques
parvenaient à le stopper, on n’a pas trop su comment faire. C’est un virus très rusé. Trop
sévère pour vivre avec sans mettre en péril nos systèmes sanitaires, mais pas assez
pour nous faire peur et entraîner une réponse massive et coordonnée.
De plus, il frappe les plus âgés, les plus pauvres, les obèses, les malades. Pour le combattre,
les jeunes et les gens bien portants doivent faire des sacrifices qui profiteront aux
plus vieux et aux plus fragiles. En Asie, c’est une évidence. Ça ne l’est pas pour nous.
Doit-on sacrifier les plus âgés ? Ici, nous nous sommes posé la question. Là-bas, c’était
impensable. Ils savent que le tissage entre générations et entre conditions constitue la trame
de notre tissu social. Pour l’avoir oublié, nous avons payé très cher.
Source : https://www.lemonde.fr/planete/article/2021/03/24/covid-19-en-france-vous-perdez-sur-tous-les-
tableaux-vous-avez-les-morts-et-la-crise_6074316_3244.html
Par ailleurs, de nombreuses études sont venues documenter l’impact
psychologique des restrictions, moins visible immédiatement mais sans
doute plus durable et plus insidieux, plaidant ainsi la cause des stratégies
d’élimination rapides Dans une étude de modélisation épidémiologique, les
chercheurs de l’Inserm ont élaboré un indicateur synthétique de
« détresse », construit à partir des données de mobilité1 des Français et
reflétant les restrictions aux libertés individuelles liées aux différentes
mesures de lutte contre l’épidémie (confinement plus ou moins strict,
couvre-feu etc.). Mesuré sur une échelle de 1 à 10, cet indicateur est
« imparfait, mais cela donne une idée de la fatigue “accumulée” par les Français
dans le temps, et de l’impact psychosocial de différentes stratégies », et reflète « les
conséquences psychosociales de ces restrictions comme l’anxiété, le sentiment de
1 Il s’agit des mêmes données de l’opérateur Orange, évoquées en première partie du présent rapport.

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perte de sens, l’inquiétude face à l’avenir1 ». En appliquant deux scénarios fictifs
à l’Île-de-France, les chercheurs concluent que le niveau de « détresse » lié à
un confinement strict de deux semaines est comparable à celui d’un
confinement modéré de deux mois ; en revanche, dans le second cas, le
nombre de décès et d’hospitalisations est beaucoup plus élevé.
2. Le numérique au service de l’élimination
Or, parmi les principales mesures susceptibles d’être mises en
œuvre dans le cadre d’une stratégie d’élimination, les outils numériques
jouent un rôle important.
Le cas du Japon et de la Corée du Sud a été évoqué plus haut.
S’agissant de l’Australie, elle est l’un des premiers pays occidentaux à avoir
mis en place une application de contact tracing, COVIDSafe App, qui n’est
autre qu’une reprise de l’application Trace Together de Singapour. Elle est
aussi l’un des premiers pays à avoir testé le passeport et le pass sanitaires.
C’est également le cas de l’Islande. La stratégie de la Nouvelle-Zélande, l’un
des premiers pays considérés comme « Covid-free », est en revanche
davantage fondé sur une stricte fermeture des frontières, soutenue par une
grande majorité de la population, même si les équipes de contact tracing ont
été particulièrement mobilisées.
Tout cela ne signifie donc pas que les outils numériques puissent
à eux seuls suffire à éliminer le virus. Les stratégies « zéro Covid » reposent
en effet sur un ensemble de mesures complémentaires (fermeture des
frontières, quarantaines obligatoires etc.), dont le recours au numérique n’est
qu’un volet parmi d’autres. De fait, et d’une manière générale, les outils
numériques utilisés contre l’épidémie de Covid-19 restent techniquement
immatures et politiquement risqués, ce qui limite leur efficacité, y compris
dans le cadre d’une stratégie d’élimination.
En revanche, à l’avenir, les outils numériques pourraient bien
constituer l’élément essentiel de toute stratégie d’élimination rapide d’une
épidémie, notamment dans une situation où aucun traitement ni vaccin n’est
disponible. En effet, ceux-ci correspondent très précisément au principe de
cette stratégie : intervenir de la façon la plus précise, la plus rapide et la plus
individualisée possible – avec, en échange, la promesse de restrictions bien
plus limitées dans le temps, pour le plus grand bénéfice de la collectivité.
Comme Taïwan ou Singapour, les pays occidentaux qui ont opté
pour la stratégie « zéro-Covid » se trouvent aujourd’hui confrontés à une
résurgence de l’épidémie
1 Vittoria Colizza, citée par Le Monde du 20 mai 2021 :
https://www.lemonde.fr/planete/article/2021/05/19/covid-19-la-difficile-evaluation-de-la-fatigue-
pandemique-due-aux-restrictions_6080720_3244.html

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3. Des atteintes parfois fortes aux libertés individuelles
Si les atteintes généralisées aux libertés fondamentales sont le plus
souvent restées de l’ordre du fantasme (cf. infra), le recours aux outils
numériques par les pays occidentaux les plus volontaristes s’est dans
certains cas accompagné de pratiques sensiblement plus intrusives que
dans la plupart des autres pays, pour un surcroît d’efficacité incertain.
Par exemple, la Pologne a mis en place une application réservée aux
personnes placées en quarantaine. Celles-ci pouvaient recevoir un SMS
inopiné, qui leur donnait 20 minutes pour envoyer un selfie aux forces de
l’ordre, lesquelles vérifiaient alors qu’il s’agissait de la bonne personne et
qu’elle se trouvait au bon endroit. Faute de réponse, la police pouvait le cas
échéant se déplacer, constater l’infraction et sanctionner les contrevenants.
À l’instar de la Chine, la Russie a fait un usage intensif de la
vidéosurveillance, y compris avec reconnaissance faciale.
En Israël, c’est le service de renseignement intérieur, le Shin Bet, qui
a été chargé en mars 2020 par le gouvernement d’identifier les cas contacts,
en croisant des données de localisation et des réseaux sociaux, avant que la
Cour suprême ne l’interdise.
Il est reste toutefois délicat, à ce jour, de porter un jugement définitif
quant à l’opportunité ou à la proportionnalité de telles mesures : elles sont
certes plus intrusives que celles de la plupart des pays occidentaux, et
n’auraient du reste pas été légales en France (cf. infra), mais les outils les
moins intrusifs ont, comme on le verra, été largement inefficaces. Elles sont,
par contre, moins intrusives que celles des pays asiatiques, et leur finalité –
contenir l’épidémie – n’est pas contestable soi.
C. TROIS OUTILS EN VOIE DE GÉNÉRALISATION POUR ACCOMPAGNER
LA SORTIE DE CRISE
Pour la grande majorité des pays occidentaux, dont la France, la
« conversion » aux outils numériques s’est faite plus tardivement, plus
partiellement, et plus douloureusement.
Trois outils, tous mis en œuvre en Asie dans un premier temps, se
sont progressivement imposés : le contact tracing numérique, dont la
finalité est plutôt de freiner la progression de l’épidémie, le passeport
sanitaire et le pass sanitaire, ceux-ci visant surtout à accompagner la sortie
de crise – même si ces différentes finalités dépendent surtout, en réalité, du
moment où les outils sont adoptés.

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1. Le contact tracing
À la fin du premier semestre 2020, de nombreux pays occidentaux,
dont la majorité des pays européens, ont décidé de développer des
applications nationales de contact tracing, en s’inspirant des applications
mises en place notamment par Singapour et la Corée du Sud, ou encore par
l’OMS dans la lutte contre le virus Ebola. Compte tenu de la sensibilité du
sujet pour l’opinion publique, ce développement s’est dans un premier
temps déroulé dans une relative confidentialité, avant d’être, à partir de l’été
2020, pleinement assumé par les différents gouvernements. Les conditions
de leur déploiement varient toutefois selon les pays, en fonction notamment
du degré d’intrusivité de la solution retenue, et des circonstances où son
utilisation est obligatoire ou encouragée.
Dans sa version numérique, le contact tracing exploite les données
des smartphones des individus, afin d’identifier les personnes susceptibles
d’être contaminées et de les inviter, le cas échéant, à se faire dépister et/ou à
s’isoler, pour briser les chaînes de transmission du virus.
Le contact tracing (ou traçage de proximité, promixity tracing), doit
être distingué du tracking (ou suivi) : il vise seulement à déterminer qu’une
personne a été au contact d’au moins une autre personne positive au Covid-
19 au cours des derniers jours, grâce à la technologie Bluetooh qui permet à
deux smartphones de reconnaître qu’ils sont à proximité l’un de l’autre, sans
pour autant révéler l’identité de l’autre personne (les identifiants sont
chiffrés), ni la localisation géographique des terminaux. À l’inverse, les
systèmes de tracking reposent sur la géolocalisation précise des terminaux,
soit par GPS, au mètre près, soit par bornage sur les antennes GSM.
Les enjeux techniques et politiques du contact tracing seront abordés
en détails dans la deuxième partie du présent rapport, notamment à travers
l’exemple de la France, dont l’application StopCovid (devenue TousAntiCovid)
présente d’importantes singularités.
Toutefois, d’une manière générale, on peut d’ores et déjà préciser
qu’à lui seul, le contact tracing ne constitue nullement une solution
miracle, mais qu’il doit plutôt se concevoir comme un outil parmi d’autres,
dans une logique de complémentarité. Ainsi, alors même que l’application a
été massivement téléchargée et utilisée par leur population, des pays comme
Singapour ou le Royaume-Uni n’ont pas échappé à des mesures de
confinement particulièrement strictes.
De fait, le contact tracing est soumis, tout d’abord, à des limitations
technologiques : la portée du Bluetooth est limitée à quelques mètres, peu
précise et dépendante de paramètres tels que le modèle du smartphone, le
niveau de sa batterie ou encore sa position (dans la main, dans un sac etc.).

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